近日，国家矿山安全监察局正式发布《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》（矿安〔2026〕78号，以下简称《意见》）。国家矿山安全监察局党组成员、副局长裴文田就《意见》相关问题回答了记者提问。这份文件的出台，标志着我国金属非金属矿山（以下简称非煤矿山）采掘施工队伍管理迎来根本性变革——长期存在的“以包代管、包而不管”乱象将走向终结。
 

政策背景：外包积弊深重，顶层设计定调

非煤矿山大量依赖外包队伍进行采掘作业，是行业长期顽疾。裴文田指出，外包模式导致从业人员流动性大、安全素质参差不齐、生产组织混乱，事故暴露出的挂靠资质、违法分包转包、以包代管、责任悬空等问题尤为突出。

2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》明确提出“生产矿山建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”。此次《意见》的出台，正是将这一顶层设计细化为可操作、可落地的制度安排，解决了企业“怎么建”“怎么托”和基层监管“怎么管”的实操难题。

核心内容：“一个目标、两大路径、四种自建形式、三项管控”

据裴文田介绍，《意见》共5部分12条，核心可概括为“一个目标、两大路径、四种自建形式、三项管控”。

“一个目标”——明确时间红线。

非煤地下生产矿山须在2027年5月1日前、露天矿山须在2028年5月1日前完成整改。逾期未完成的，将依法责令停产整顿。

“两大路径”——二选一，无中间态。

矿山要么自建队伍（四种形式），要么整体托管。旧式“发包采掘+以包代管”的外包模式不再作为合规路径。国家鼓励企业优先选择自建队伍，以培育自有产业工人队伍。

“四种自建形式”灵活选择：

1.自招人员：社会招聘或内部转岗，鼓励变招工为招生；

2.整建制接收：直接与现有施工人员签订合同、缴纳保险，纳入本矿统一管理；

3.组建控股法人公司：矿山控股、具备法人资格的专业化公司（该种形式和整体托管需按规定办理安全生产许可证，具体办证细则待配套规章修订后明确）；

4.使用同上级公司的专业化队伍：由上级公司统一负责安全管理。

“三项管控”全面堵漏：

1.自建队伍井下不得使用劳务派遣工；

2.整体托管承托方原则上须为大型非煤矿山企业或矿山工程施工总承包一级及以上资质企业，且严禁分包、转包；

3.压实企业、地方监管、国家监察三方责任，形成闭环。

关键注意事项

1.安全生产许可证办理细则待配套规章明确。涉及“组建法人公司”或“整体托管”的，需办理安全生产许可证。由于现行《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》尚无相应流程，国家矿山安全监察局正在同步修订，具体细则以配套规章为准。

2.《暂行办法》未被废止，但以新规为准。2013年施行的《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》未因《意见》出台而自动废止，但其中与两办《意见》及本《意见》不一致的，应按新的要求执行，避免法务误读。

3.过渡期风险需警惕。企业须充分考虑整改中可能出现的人员供给不足、队伍磨合、舆情信访、事故反弹等问题，制定应对措施，确保平稳过渡。

4.监管执法力度将升级。监管部门将严厉查处以包代管、包而不管、违法分包转包、挂靠资质、井下使用劳务派遣工等行为。国家矿山安全监察局各省级局也将把此项工作纳入监察督政重点。

政策意义：推动三个“转变”

裴文田表示，希望通过《意见》实施，推动非煤矿山从 “包出去”向“管起来” 转变，从 “有人干”向“专业干” 转变，从 “责任不清”向“各负其责” 转变，以高水平安全服务保障行业高质量发展。

以下为政策原文：
 

国家矿山安全监察局关于规范

金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见

矿安〔2026〕78号

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团矿山安全监管部门，国家矿山安全监察局各省级局，有关中央企业：

为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》关于“生产矿山建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”的规定，不断规范金属非金属生产矿山（以下简称非煤矿山）作业安全秩序，提升非煤矿山安全生产管理水平，有效防范和遏制生产安全事故发生，现提出以下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，坚持统筹发展和安全，规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍，2027年5月1日前完成非煤地下生产矿山、2028年5月1日前完成非煤露天生产矿山自建队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理（以下简称整体托管），推动非煤矿山安全管理水平大幅提升，从业人员素质显著提高，职工获得感、幸福感、安全感显著增强。

二、自建队伍形式和整体托管定义

（一）自建队伍形式。主要包括自招采掘（剥）施工人员，整建制接收采掘（剥）施工单位人员，与采掘（剥）施工单位共同组建控股的、具有法人资格的公司，使用同属一家上级公司的专业化施工队伍等情形。鼓励非煤矿山根据自身实际，选择上述方式逐步实现队伍自建。

（二）整体托管定义。整体托管是指具备相应条件的承托方，依据法律法规和委托管理合同，对委托方非煤矿山安全管理、技术管理、生产运行实施全面统一管理。

三、规范自建队伍

（三）自招采掘（剥）施工人员。非煤矿山可采取社会招聘、内部转岗等方式自行组建采掘（剥）施工队伍。鼓励非煤矿山变招工为招生，新招从业人员优先录用大中专学校、职业高中、技工学校相关专业毕业生。对新招从业人员，非煤矿山与新招从业人员依法签订劳动合同，组织集中安全教育培训，保证从业人员熟悉非煤矿山安全生产条件、风险灾害、避灾路线、自救互救等内容，从业人员须按国家有关规定，经安全生产教育和培训合格后方可上岗。

（四）整建制接收采掘（剥）施工单位人员。非煤矿山整建制接收采掘（剥）施工单位现有人员的，应直接与从业人员依法签订劳动合同，按规定为从业人员缴纳保险，将从业人员全面纳入本矿山生产调度、安全管理、技能培训与劳动管理体系。非煤矿山井下不得使用劳务派遣工。

（五）组建具有法人资格的公司。非煤矿山可与采掘（剥）施工单位（矿山工程施工总承包二级及以上资质企业）共同出资组建由非煤矿山控股的、具有法人资格的专业化公司，公司按照规定办理安全生产许可证，建立安全生产管理机构，配备“五职”矿长、“五科”专业技术人员，以及特种作业人员和技能熟练的员工队伍，建立健全全员安全生产责任制和安全生产制度，制定各岗位安全操作规程，全面负责非煤矿山安全技术管理、生产经营等工作。

（六）使用同属一家上级公司的专业化施工队伍。专业化施工队伍与所服务的非煤矿山同属一家上级公司管理的，上级公司统一负责非煤矿山和专业化施工队伍的安全管理，并承担相应责任，督促厘清非煤矿山和专业化施工队伍双方责任，健全完善非煤矿山安全生产管理制度、技术措施审批和考核奖惩等制度机制，并定期对非煤矿山开展监督检查，确保安全管理责任落到实处。

四、严格整体托管

（七）规范非煤矿山整体托管范围。整体托管应当以独立的生产系统为最小单元，范围包括非煤矿山所有生产系统和为生产直接服务的调度室、安全监控室、提升机房、通（压）风机房、填充站（场）、排土场、供配电场所、运输系统等设备设施的运行管理。委托方和承托方应当依据国家相关法律法规等有关规定签订合同。

（八）严格承托方准入条件。承托方应当具有法人资格，证照合法有效，未被纳入安全生产严重失信主体名单，原则上为大型非煤矿山企业或者具有矿山工程施工总承包一级及以上资质的企业。承托工程地质复杂、水文地质类型中等及以上、高寒、岩爆、热害等灾害严重非煤矿山的，承托方应当具有相应灾害治理的技术水平和安全管理经验。

（九）明确双方安全生产责任。委托方和承托方应当在合同中明确双方责任。委托方承担安全生产主体责任，保证安全投入所需的资金，与承托方进行技术交底，根据自身管理需要，配备有关监督管理人员，加强对承托方安全监督。承托方对施工现场的安全生产负总责，按规定建立安全生产管理机构，配备“五职”矿长、“五科”专业技术人员，以及特种作业人员和技能熟练的员工队伍，建立健全全员安全生产责任制和安全生产制度，制定各岗位安全操作规程。实施整体托管，按照规定办理安全生产许可证后，方可组织生产，不得将整体托管的非煤矿山进行分包、转包。承托方的上级企业，要对整体托管非煤矿山实施统一安全管理和监督。

五、强化组织实施

（十）压实非煤矿山主体责任。非煤矿山要按照规定要求尽快明确采掘（剥）施工队伍组织方式，明确实施路径，倒排时间节点，实施挂图作战，落实推进措施，确保规定时限内完成自建队伍或者整体托管。要加强整改过程中的安全管理，充分考虑过程中可能出现的人员供给不足、队伍磨合不力、舆情信访事件、工资总额受限、事故反弹回潮等问题，制定安全管理措施，积极拓宽招聘渠道，大力培育企业文化，科学排定生产计划，强化人员实操培训，主动回应社会关切，确保平稳有序过渡。

（十一）落实监管部门责任。各级非煤矿山安全监管部门要全面摸清辖区非煤矿山外包工程安全管理现状，掌握非煤矿山自建队伍或者整体托管的时间进度，坚持执法和服务相结合，帮助解决非煤矿山整改过程中出现的困难和问题，引导推动非煤矿山按时限完成自建队伍或者整体托管。要加大监管执法力度，严厉查处以包代管、包而不管和违法分包转包、挂靠施工资质、井下使用劳务派遣工等违法违规行为，对2027年5月1日后未完成的非煤地下生产矿山、2028年5月1日后未完成的非煤露天生产矿山，依法依规责令停产整顿。

（十二）强化国家安全监察。国家矿山安全监察局各省级局要把规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍作为国家矿山安全监察督政的重点，督促协调有关部门为加快推动非煤矿山自建队伍或者整体托管提供政策性支持，落实属地监管责任。结合年度监察计划，组织实施非煤矿山安全生产抽查检查，对工作推动不力或者进展缓慢的，依法向有关地方政府或者有关部门提出加强和改善非煤矿山安全监管工作的意见建议。

本意见自印发之日起施行。

 

国家矿山安全监察局

2026年6月25日